Convenzione diretta Regione – ACI: si viola il Codice appalti?

Federica Dascoli








Un'impresa operante nel settore dei servizi a supporto della gestione delle tasse automobilistiche per conto di altre Regioni, propone l'impugnativa contro l'affidamento diretto da parte della Regione Campania all'ACI Automobile Club d'Italia (d'ora innanzi ACI), dei servizi di gestione e riscossione delle tasse automobilistiche per la durata di tre anni, mediante lo strumento della convenzione.

Nel particolare lamenta tra l'altro la violazione dell'art. 5 del d.lgs. n. 50/2016, gli artt. 1, 2 e 12 della direttiva 2014/24/UE, l'art. 52 del d.lgs. n. 446/1997, l'art. 2 del decreto ministeriale n. 418/1998, l'art. 15 della legge n. 241/1990, nonché i principi di concorrenza, economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità e tutti i principi generali in materia di evidenza pubblica; ciò in quanto: l'accordo non regolerebbe la realizzazione di un interesse pubblico effettivamente comune ai partecipanti, posto che l'ACI non avrebbe finalità istituzionali in materia di tasse automobilistiche e non vi sarebbero servizi o funzioni in comune tra i contraenti, ma unicamente servizi di competenza della sola Regione affidati all'ACI quale prestatore di servizi in base ad uno schema contrattuale sostanzialmente di appalto.

Quid juris?

"In merito giova premettere che l'ACI è un ente pubblico non economico, senza scopo di lucro, inserito dalla legge n. 70 del 1975 tra gli "enti preposti a servizi di pubblico interesse" (parte IV della tabella allegata alla citata legge), avente lo scopo essenziale di rappresentare, tutelare e promuovere nei suoi molteplici aspetti (sport, turismo, sicurezza, consumatori, assistenza, informazione) gli interessi dell'automobilismo italiano.

L'art. 18, co. 6, del d.lgs. n. 242/ 1999 (decreto Melandri) e l'art. 2, co. 5, del d.lgs. n. 15/2004 (decreto Pescante), nel disciplinare la natura di associazioni di diritto privato delle federazioni sportive nazionali, ha nondimeno mantenuto la natura giuridica pubblica dell'ACI (cfr. Cons. St., sez. VI, 5/3/2012, n. 1230).

Gli "Automobile Club" territoriali sono stati altresì riconosciuti, ai sensi dei d.P.R. n. 665 del 1977 e n. 244 del 1978 emanati in attuazione dell'art. 3 della citata legge n. 70/1975, quali "enti pubblici ... dichiarati necessari ai fini dello sviluppo economico, civile, culturale e democratico del Paese" ed inseriti nella stessa categoria degli "enti preposti a servizi di pubblico interesse", nella quale è classificato l'ACI.
Orbene, nell'ambito delle finalità istituzionali dell'ACI, in base all'art. 5 dello Statuto (originariamente approvato con d.P.R., n. 881 del 1950, da ultimo modificato con decreto ministeriale 27/11/2012), rientrano, oltre che la gestione con la propria organizzazione del Pubblico Registro Automobilistico (P.R.A.) istituito presso l'ACI, anche la gestione dei "servizi in materia di tasse automobilistiche affidati all'A.C.I. dalle Regioni e dalle Province Autonome", nonché di "tutti gli altri servizi che potranno essere delegati o affidati all'A.C.I. dallo Stato, dalle Regioni o da altri Enti Pubblici", all'uopo avvalendosi degli uffici degli Automobile Club territoriali associati all'ACI.

Per altro verso è incontestato che, in base all'art. 17, co. 10, della legge n. 449 del 1997, l'accertamento e la riscossione delle tasse automobilistiche non erariali sono stati devoluti alle Regioni, le quali, in base all'art. 2 del decreto ministeriale n. 418 del 1998, svolgono le attività relative direttamente, anche ricorrendo all'istituto dell'avvalimento, ovvero tramite concessionari individuati dalle stesse secondo le modalità e le procedure di evidenza pubblica previste dalla normativa comunitaria e nazionale in tema di appalti e di servizi.

E' appena il caso di notare che, nel periodo anteriore al trasferimento alle Regioni delle funzioni amministrative in materia, lo Stato si avvaleva dell'ACI per i servizi di riscossione e riscontro delle tasse automobilistiche, in base alla convenzione stipulata il 26/11/1986, approvata con decreto ministeriale in pari data e successivamente più volte prorogata in forza di disposizioni di legge.

Tanto premesso è da osservare che gli atti impugnati risultano adottati in espressa applicazione dell'art. 1, co. 121 della legge regionale n. 16 del 2014, il quale dispone che "per la gestione della tassa automobilistica la Giunta regionale è autorizzata a stipulare con l'Automobile Club d'Italia, riconosciuto con legge 20 marzo 1975, n. 70 (Disposizioni sul riordinamento degli enti pubblici e del rapporto di lavoro del personale dipendente) ente pubblico non economico preposto a servizi di pubblico interesse, apposita convenzione, di durata triennale, per lo svolgimento delle attività inerenti l'applicazione del tributo".
E' quindi agevole osservare che la scelta prevista dal citato art. 2 del DM n. 418/1998 – se effettuare la gestione in parola direttamente, anche mediante avvalimento, o mediante concessionario – è stata nella specie operata dal Legislatore regionale che ha optato di avvalersi dell'ACI.

Ne consegue che le contestazioni dedotte in merito dalla ricorrente si risolvono essenzialmente in un sindacato avente ad oggetto la stessa norma regionale, sotto il profilo della conformità alle disposizioni e principi costituzionali (ai fini della delibazione di non manifesta infondatezza di eventuali questioni di legittimità, invero non prospettate esplicitamente – come nota la difesa regionale – nell'impugnativa in esame) ovvero alla disciplina europea (ai fini della disapplicazione delle prescrizioni non compatibili con il quadro normativo sovranazionale).

Infatti gli atti impugnati sono sostanzialmente vincolati all'applicazione della legge regionale, essendo privi di carattere discrezionale, nella misura in cui la disposizione regionale risulti non disapplicabile per contrasto con la disciplina europea, oltre che in linea con la normativa statale.

Orbene l'accordo in esame tra Regione ed ACI è stato deliberato e stipulato in primo luogo in base all'art. 15 della legge n. 241 del 1990, che contempla tale strumento negoziale tra pubbliche amministrazioni per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune.

Per quanto sopra esposto sussistono i presupposti soggettivi ed oggettivi per l'applicazione di tale disposizione, in quanto i contraenti possono essere annoverati nell'ambito soggettivo assoggettato all'osservanza della legge fondamentale in materia di attività amministrativa ed il contenuto oggettivo della convenzione riguarda compiti da svolgere in materia in maniera collegata e coordinata.

La determinazione regionale di avvalersi dell'ACI per la gestione del servizio in questione (che, giova ribadire, nella specie è riconducibile ad una disposizione normativa di rango primario), è altresì adottata in dichiarata conformità con l'art. 5, co. 6, del d.lgs. n. 50 del 2016 (che recepisce l'art. 12, co. 4, della direttiva n. 2014/24/UE), in base al quale sono esclusi dall'ambito di applicazione della disciplina in materia di appalti pubblici, gli accordi tra amministrazioni aggiudicatrici allorché:

– l'accordo stabilisce o realizza una cooperazione finalizzata a garantire che i servizi pubblici che esse sono tenute a svolgere siano prestati nell'ottica di conseguire gli obiettivi che esse hanno in comune;
– l'attuazione di tale cooperazione è retta esclusivamente da considerazioni inerenti all'interesse pubblico;
– le amministrazioni aggiudicatrici o gli enti aggiudicatori partecipanti svolgono sul mercato aperto meno del 20 per cento delle attività interessate dalla cooperazione.

Orbene, per quanto detto, va riconosciuto che:

– tra Regione ed ACI, aventi entrambi la qualità di amministrazioni aggiudicatrici ex art. 3 del d. lgs. n. 50 del 2016, sussiste una cooperazione per lo svolgimento del servizio pubblico in questione, che trova un esplicito fondamento normativo;
– l'interesse pubblico risulta valutato direttamente dal Legislatore regionale, che ha optato per la gestione del servizio mediante avvalimento, e tale apprezzamento non è certamente suscettibile di sindacato sul piano della legittimità in sede giurisdizionale; a parte ciò, nella delibera regionale n. 866/2017 sono ulteriormente articolate le ragioni di opportunità che hanno indotto la Giunta ad avvalersi dell'autorizzazione prevista dalla legge regionale; tali valutazioni neppure sono ovviamente censurabili nel merito, a meno che non emerga una manifesta irragionevolezza o ingiustizia, che nella specie non è ravvisabile;
– è da escludere (o almeno non è provato) altresì che, per le attività interessate dalla cooperazione, non solo la Regione, ma anche l'ACI svolgano alcuna attività sul mercato aperto, tanto da determinare turbative del mercato sulla libera prestazione dei servizi o sulla concorrenza.

Ne consegue che risultano sussistenti tutte le concorrenti condizioni prescritte per operare l'esclusione dell'accordo in questione dall'ambito applicativo della disciplina sui contratti pubblici (cfr. in tema Cons. St., sez. III, 16/12/2013, n. 6014; sez. II, 22/4/2015, parere n. 1178).

Giova soggiungere che, quindi, la normativa statale e regionale nella specie applicata dalla Regione risulta compatibile con le disposizioni ed i principi derivanti dal diritto europeo".
 
 
Redazione Synetich
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